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| 南水北调水资源"水银行"配置机制探讨(张郁) |
| 作者 wbadmin 查看 1414 发表时间 2007/6/29 10:32 【论坛浏览】 |
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不完全摘录，仅供参考。原文见《南水北调与水利科技》2007年6月第5卷第3期P3hkykvkmifp
hkykvkmifp hkykvkmifp 供水管理与需水管理相结合的南水北调中线hkykvkmifp hkykvkmifp 张 郁1 吕东辉2hkykvkmifp hkykvkmifp 摘要: 针对南水北调中线工程供水特点以及水资源配置中的突出问题，为了应对受水区水资源时空分布不均以及调水量周期性波动造成的特点，借鉴国际上先进的调水工程管理经验，提出基于供水管理与需水管理相结合的南水北调中线水资源配置机制，即建立“水银行”式管理模式，它可以弥补传统供水管理计划性分配的不足，并加强对受水区的需水管理。该模式有助于建立用水户节水的激励机制，有助于促进北调水与当地水的联合利用，是贯彻“国家宏观调控、准市场运作、企业化经营、用水户参与”思路的具体体现。hkykvkmifp hkykvkmifp hkykvkmifp 1、南水北调中线水资源配置中的突出问题hkykvkmifp hkykvkmifp 为缓解我国华北地区水资源危机，南水北调东线、中线工程正在加紧施工，与此同时，如何实现北调水的合理配置问题也日益成为人们关注的焦点。南水北调工程能否实现预期目标最终取决于管理体制能否高效运行。管理是南水北调最难的一个环节，却是研究得比较薄弱的一个环节。现阶段对南水北调管理方面的研究主要围绕工程筹资和水价测算，在运行和经营管理方面研究较少[1]。以南水北调中线工程为例，丹江口中线工程年供水曲线的波动幅度大，其输水总干渠横跨的四大流域年来水量丰、平、枯各不相同，受水区水资源时空分布的不均衡性与随机性特征明显，且南北同枯的年份占有一定的比例。因此，中线工程的水资源调配难度很大：在自然条件方面，涉及调出区长江流域和调入区黄淮海三大流域的关系，这些流域的丰枯组合非常复杂；在社会条件方面，涉及中央各部门之间、中央和沿线地方各省之间、沿线地方各省之间、各省内部各部门之间等关系，从目前情况来看，各地区、各部门和实体都觉得修建南水北调工程于己有利，处于“共患难”阶段，很多矛盾没有显露出来。一旦工程通水，各地区、各部门和实体之间的矛盾将会激化，各方都希望以最小的代价获得局部最大的利益，这种追求与整体的要求肯定是有差距的，迫切需要采取各种措施协调各方利益[1]。hkykvkmifp hkykvkmifp 国家早已明确提出在调水沿线建设世界最大的水权交易市场，按照“国家宏观调控、准市场运作、企业化经营、用水户参与”的基本思路优化配置北调水资源。从当前的国情和水情来看，南水北调工程的水资源配置中还有许多现实问题亟待解决，如（1）我们既要鼓励受水区节约用水，也要避免调水工程设施浪费，使北调水沦为备用水源（节约用水和避免调水工程设施浪费并不矛盾，且北调水很大程度上只能是备用水源，此条并不成立）。在受水区大力倡导构建节水型社会、努力降低GDP万元产值用水量的背景下，如何协调当地水与北调水之间的关系，促进北调水与当地水的联合利用？（2）水资源的流域性、流动性等自然属性及调水工程的特点，使得水市场要求买卖双方直接竞价交易的时空矛盾难以克服，尤其是南水北调中线工程范围广、流程长，如何确保流域间、地区间水权的有效流转？受当前经济社会条件的限制，在南水北调受水区建立水市场的条件还不成熟，“准市场”机制应如何体现？（3）水权交易涉及到水政治、水安全、水环境、水经济等多个方面，不单单是水资源的调度问题，同时还是权利和利益的再分配问题，政府应采取哪些措施加强对水权交易的宏观调控等等，这些是南水北调工程管理中必须面对并加以解决的问题。hkykvkmifp hkykvkmifp 南水北调中线工程的北调水量占整个受水区净供水量的59%，对缓解华北地区的缺水问题具有举足轻重的作用。未雨绸缪，研究南水北调中线工程水资源配置问题关系到受水区社会经济的持续发展，意义重大。hkykvkmifp hkykvkmifp 2、国际上先进的调水工程管理经验分析hkykvkmifp hkykvkmifp 调水工程是一项水资源时空再配置工程，水资源优化配置的实质是提高水的分配效率和利用效率，一般可通过供水管理和需水管理两种措施来实现。传统的供水管理大多是各分水口按照既定调水量实施计划性供水，它对受水区中供不应求与供过于求并存的矛盾不能及时地进行动态调节，无法实现调水量的动态最佳配置。而需水管理旨在通过价格机制、水量管制策略、水权流转等途径调配用水部门的用水效率，达到节约用水与有效分配水资源的最终目标。国际上先进的水资源管理经验表明，调水工程的水资源配置不能仅仅局限在单一的、计划性供水管理措施上，为了应对受水区水资源时空分布不均以及调水量周期性波动造成的水量配置不合理的局面（前两者原因并不能构成配置不合理的结果，只能说是有前两者的特点），还需要加强对调水工程的需水管理，二者相辅相成、密切配合、缺一不可。hkykvkmifp hkykvkmifp 美国加州调水工程的管理经验可以为我国南水北调工程提供借鉴。加州在北水南调工程实行多年供水管理后，当遭遇连续干旱年份、调水量无法全面满足受水区用水需求时，于1991年创新性地建立了“水银行”式水资源需求管理机制，即整合已有调水工程管理部门的职能，借鉴银行业的运作机制，以调水工程设施为依托，发挥管理部门在用水户间的中介作用和协商功能，促成用水户间水量余缺的流转，以重新分配有限水资源的方式缓解了城市用水的不足。“水银行”由政府组织建立，负责与水量余缺双方的沟通和协商，即购买自愿出售水的用户的水，然后卖给急需用水的其他用户。通过“水银行”这一水权交易平台，水权富余者存储剩余的水权，并从中获取收益；需水者支付一定的资金从中借贷水权，满足用水需求，确保水资源的经济价值得以更充分的体现。“水银行”成立之初是以电话或书信的方式与水权转让、受让双方联系，如今，通过互联网络，水权的买卖双方到“水银行”指定的水权市场网站进行登记，在网上完成水权交易，方便了水权交易程序，以较低的交易成本实现水资源的重新再分配，缓解了城市用水的不足[2,3]。hkykvkmifp hkykvkmifp 时至今日，在美国西部干旱地区，“水银行”已成为普遍性的调水工程管理措施，即便没有大旱灾情出现，只要受水区水资源时空分布不均、供求矛盾突出或调水量出现周期性波动，“水银行”就能配合调水工程发挥调剂水量余缺的作用。“水银行”的准市场化机制表现为：一方面，水权流转过程需要调水工程管理部门与水权转让双方的协商，反映用水户的转让意愿；另一方面，水权转让价格的确定离不开政府的宏观调控作用。“水银行”式配置机制弥补了单一的供水管理计划性分配的不足，是对调水工程的“二次分配”。建立“水银行”的优势在于将供水管理与需水管理结合起来，将准市场化机制与政府的宏观调控结合起来，确保调水工程时空再配置作用的全面发挥（见图1）。hkykvkmifp hkykvkmifp 图1 国际上调水工程管理趋势示意图（略）hkykvkmifp hkykvkmifp 在当前水资源短缺日益严重、供水管理措施力不从心的条件下，加强必要的需水管理手段、将供水管理与需水管理相结合无疑是当今水资源管理的发展趋势，调水工程管理部门这一新职能的出现既是缓解水资源短缺形势的需要，也是完善现行水资源管理制度的必然要求。本文针对南水北调中线工程的水资源配置问题，借鉴国际上先进的调水工程管理经验，提出建立供水管理与需水管理相结合的水资源优化配置机制，以期为政府的科学决策提供参考。hkykvkmifp hkykvkmifp 3、南水北调中线“水银行”交易机制研究hkykvkmifp hkykvkmifp 国外的“水银行”大多结合调水工程、建立地下蓄水空间调配水资源，我国南水北调中线“水银行”将主要依托调水工程的输水设施以及地表蓄水库，促成北调水量在用水户间的合理分配。与美国加州“水银行”将农业水权转移给工业用水和生活用水不同，我国建立南水北调中线“水银行”的目的是通过价格机制、水权流转机制激发受水区工业用水户的节水潜力、实现工业用水的合理流转。中外“水银行”的形式不同，但其全面发挥调水工程配置作用的基本思路是相近的，对用水户而言，其节水的收益一方面体现在减少用水量的支出消耗，另一方面，通过“水银行”这一交易平台，及时转让出富余水量的同样可以得到节水收益，有效地化解当地水源与北调水量联合运用中出现的矛盾，这也是建立“水银行”式管理机制的目标之一。在华北地区全面推进节水型社会的进程中，尤其需要加强需水管理措施，“水银行”式水资源管理机制既符合受水区现实的社会经济条件，又能克服水的流域性、流动性造成的供求时空矛盾，有助于保障京津等受水区的供水安全，因而具有较强的现实意义。南水北调中线工程调水、输水、蓄水设施等硬件条件及我国水权制度建设等软环境条件表明，尽管在完善我国的水权流转制度、建立合理的水价机制等方面还需要进一步努力，我国已具备建立南水北调中线“水银行”的必要性与可能性。hkykvkmifp hkykvkmifp 南水北调中线“水银行”的运作形式为在通过网络方式建立中线“水银行”专栏，面向受水区广大北调水的工业用水户（中线的水资源调配不大可能直接面向最终用水户，只能是针对每个口门分水的使用对象，因为水权分配尚不能细化到终端用户），建立水权交易平台，以网上交易的形式实现跨流域、跨地区的水资源再调配（南水北调中线“水银行”交易流程见图2）。包括发布征求水权转让、受让信息，提交水权转让、受让申请，审查水权转让、受让资格，与水权交易双方谈判、协商，签订买水合约、卖水合约，支付保证金及结算履约服务等。网络所具有的低成本和高效率的特点，使“水银行”的运行效率大大提高。hkykvkmifp hkykvkmifp 图2 南水北调中线“水银行”水权交易流程图（略）hkykvkmifp hkykvkmifp 南水北调中线“水银行”的运行过程是：hkykvkmifp hkykvkmifp 流程一：发布水权供求信息。南水北调中线“水银行”的运行将始终同步跟踪调水工程的输水动态，并根据受水区每年、各季度水资源供求状况的实际需要，通过“水银行”网页以及有关媒体及时向社会发布征求水权转让、受让的信息，吸引水权交易的主体将节余的水量存入“水银行”，进而“水银行”按照市场的需求发将其放给需水者，实现水资源的再次分配。hkykvkmifp hkykvkmifp 流程二：对“水银行”成员进行资格审查。南水北调中线“水银行”在获得有关售水意向和购水意向后（应该先有成员，才可能获得售水意向和购水意向），向有意成为“水银行”成员的用水户发出邀请，并请他们填写《水权转让申请书》、《水权受让申请书》及相关证明材料，并通过网上提交给“水银行”便于资格审查。资格审查制度是保障南水北调中线“水银行”高效、灵活、规范运行的重要环节，水权人应提交所需的全部审查文件，在转让活动与第三者有重大利害关系时，还要提供第三者的承诺书或其他文件。hkykvkmifp hkykvkmifp 流程三：“水银行”与买卖双方的协商。“水银行”根据整个受水区的水权供求状况，着重针对价格问题分别与水权供求双方进行谈判。由于可以通过网络或通讯手段进行信息的沟通与交流，以最大的信息量、快速、便捷地传达双方的意见，便于双方在最短的时间里达成一致的意见。由于受水区用水户众多，也可以组建用水户协会，通过“水银行”与用水户协会代表的协商、谈判，与买卖双方充分地交换意见，尽可能地促成水权交易的成功。hkykvkmifp hkykvkmifp 流程四：“水银行”与买卖双方签订合约。与“水银行”协商成功后的买卖双方将分别同“水银行”签订具有法律意义的买水合约、卖水合约。“水银行”实行保证金制，在进行水权交易时，要预付一定数量的保证金（可按交易量的百分比收取），用于交易方不能如期履约的情况下，交易中心清算部门对受损方给予保障和补偿，以此实现对“水银行”的风险管理，确保“水银行”的正常运行。hkykvkmifp hkykvkmifp 流程五：“水银行”的结算业务。南水北调中线“水银行”在指定银行开设结算专用账户，对其成员的交易保证金、结算差价、交割货款及其他有关款项进行计算、划拨活动。在具体的分水口门实施水量供应时，南水北调中线“水银行”凭买方出具的买水合约及时结清货款。考虑到“水银行”的水权转让价格是基准价，实际交割的受让方还需根据所在分水口门的输水距离，交付工程输水部分的费用，即进行履约差价结算。hkykvkmifp hkykvkmifp 流程六：“水银行”实施公告制度，并及时纠正违约行为。为确保“水银行”交易行为的公平、公开、公正的原则，“水银行”将对所进行的水权转让、受让行为实行网上公告制度，为水权交易的利害关系人提供一个提出异议的机会，以确保用水的合理性。公告应分为两个阶段，一是在申请阶段，二是在批准阶段。前者主要是向利害关系人提供提出异议的机会，后者则主要是明示权利的归属。直接关系当事人、第三人重大利益或者社会公共利益的取水，当事人或者第三人要求听证的，水行政机关在做出是否批准变更登记的决定前，应当按照国家有关规定举行听证。“水银行”对其已实施的交易行为具有履约监管责任，一旦查明违约行为或收到不法行为的举报，“水银行”的仲裁部门将对其进行严厉的处罚，确保“水银行”的规范、良性运行[6]。hkykvkmifp hkykvkmifp 4 建立健全南水北调中线“水银行”的保障机制hkykvkmifp hkykvkmifp 建立南水北调中线“水银行”的宗旨是为水权供需双方提供交易的媒介，方便水权的流转，从而实现有限水资源的合理配置。我们应该认识到，由于水资源的特殊性，水权交易的资格审查、交易方式以及水权定价等诸多问题，需要政府部门的规范与适当干预，国家对“水银行”的宏观调控和监管机制是非常重要的[7~10]。具体的保障措施包括以下几方面：hkykvkmifp hkykvkmifp （1）国家拥有南水北调中线“水银行”适量的水权，掌握着北调水资源配置的主动权，类似于发达国家的石油战略储备机制，它可以起到调节水商品供求关系、确保国家水安全的作用。例如，国家可通过水权比例分配、水权价格调节、监督管理等宏观调控措施，确保有限水资源再分配的顺利进行。hkykvkmifp hkykvkmifp （2）加强南水北调中线“水银行”的资格审查制度，通过收集有关企业损益、资产及经营活动等信息，南水北调中线“水银行”同用户建立长期联系以便更好地加强信用风险管理。hkykvkmifp hkykvkmifp （3）对南水北调中线“水银行”用户的监控和限制方面，为了防范买水者从事浪费水或水污染等活动（这不是风险管理的主要原因，毕竟很少会有人花钱买水却用于浪费），“水银行”必须坚持风险管理的原则，在买水合约中写入限制买水者从事浪费水或水污染等活动的条款（限制性契约），并对买水者从事的活动进行监控，一旦违约则强制执行，从而限制买水者从事有损于“水银行”利益的风险活动。此外，考虑到高风险或高污染企业投资的风险较大，“水银行”可以拒绝发放任何数额的水量，哪怕买水者愿意支付较高的价格。或者，为防范道德风险（什么叫道德风险？），“水银行”愿意发放水量，但数额低于买水者的要求，从而控制了卖水规模。这样，通过规范化、组织化和现代化的南水北调中线“水银行”的管理机制，避免水市场中单纯追求利润最大化所带来的种种弊端。hkykvkmifp hkykvkmifp （4）既然“水银行”是水信息的加工厂，大量供求信息聚集在“水银行”，为防范由于信息不对称造成巨大的市场风险，可通过政府信息发布制度的建设，包括区域经济发展水平、产业结构变化、节水技术提高、气候干旱、水量供求状况、水价涨跌及水权转让价格的调整等信息的发布，使政府的相关政策、意图及时传达到南水北调中线“水银行”的供求双方，实现政府对“水银行”的宏观调控[11，12]。hkykvkmifp hkykvkmifp （5）国内外大量调水工程的实践经验表明，积极鼓励民间组建用水户协会、发挥用水户协会的监督作用也是规范南水北调中线“水银行”的必要措施。hkykvkmifp hkykvkmifp 参考文献 hkykvkmifp hkykvkmifp 1阮本清，魏传江. 首都圈水资源安全保障体系建设. 中国水利水电出版社，2004,hkykvkmifp 2 陈明健，阙雅文. 美国水权制度——水权与地下水管理制度. hkykvkmifp http: // www.agec.ntu.edu.tw/faculty/aechen，2001-9-22hkykvkmifp 3 陈浩. 加利福尼亚的“水银行”. 环境导报，2000（1）：37hkykvkmifp 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