吉尔吉斯斯坦水改革的不足之处：制度分析（4）kuykvxkaxu
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Mehmood UI Hassan，Ralf Starkloff，Nargiza Nizamedinkhodjaeva kuykvxkaxu
http://www.hwcc.com.cn 时间： 2007年7月23日 14:23 来源：水信息网 kuykvxkaxu
要想不同农田类型的农户和从事庭院园艺人员都能承担灌溉的新职责，比如基础设施的拥有权，O&M的管理权以及ISF的支付权，那么他们也需要措施激励，使得他们觉得增加的灌溉成本理所当然。参与和授权就是这种激励措施，有了它们，农民们将会更加积极的保证灌溉作业的改善，促进农业生产率的提高和获得更多的收入。农民掌控的灌溉系统已经得到全世界的认可，认为这样的系统成本效率和运行绩效都要高于政府控制的系统（世界银行 1994；merrey 1996；Tang 1992；Benjamin等人，1994；FAO 1982；Yoder 1994）。kuykvxkaxu
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参与。参与使得农民可以有机会进行制度表述，而之前他们是被排除在外的。这可能意味着农民将会有更多的权力对于灌溉系统的管理施加影响。权力同样也意味着责任转移，比如规范内的行为和有能力胜任任务执行等。尽管如此，参与不仅仅是农民或水用户式的参与。水资源管理真正的参与方式应该是确保所有相关利益攸关者，包括水资源管理专业人士、非农业水用户和政治代表的参与。参与会将合适的级别权力和责任授予这些当事人，相应的，也会建立他们参与的能力。构成所有利益攸关者“适合的级别权力和责任”会限定在辩论，而这些利益攸关者之间的协定是制定参与式水资源管理制度前的首要任务。参与的意义可以进一步被划分成几种不同级别的说明。kuykvxkaxu
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•辩论和决定。从改革的开始阶段及其后，作为所有系统管理的普遍特点，都会在设计所有改革的灌溉制度上进行辩论和决定。由于要考虑利益攸关者的需求、利益和关注点，必然会带来所有权和动力的问题。kuykvxkaxu
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•社会动员、转变和能力建设。如果不能动员所有的利益攸关者和推动改革与能力建设，其中的一些人可能会缺乏理解而另一些人则会有抵触情绪。有必要通过教育和实验的方式调动利益攸关者的积极参与，这样一来他们就能为改革进程出谋划策。kuykvxkaxu
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•WMOs的监管。利益攸关者获得授权的主要机制是委托水用户进行监管或代表利益攸关者的组织参与，再或两者兼而有之。其中涉及正在进行的有关系统管理的讨论和决策，随时考虑所有利益攸关者的需求。kuykvxkaxu
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•资源筹集。筹集和管理财政和其它资源，将会使得灌溉系统的管理长期可行，也是所有当前用户和负责任的管理者最关注的事项和主要机制。ISF，水用户对于维护的劳动力贡献和维修与修缮的联合投资是走向可持续管理的关键环节。kuykvxkaxu
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•灌溉与供水系统的O&M。足够和公平的O&M是PIM的目标。特别是在大型系统中，O&M将会由带薪专业人员负责落实，由水用户和其它利益攸关者进行管理和监控。kuykvxkaxu
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•组织管理。由WMO官员和其它职员负责的日复一日的尽职尽责执行和管理同样也是PIM可持续进展的关键部分。kuykvxkaxu
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•立法、监督和评价M&E。参与式的M&E将所有利益攸关者的感觉和经验考虑在内，也为利益攸关者、服务提供人和立法人提供有关服务质量和效率的回馈。kuykvxkaxu
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授权。参与方式意味着利益攸关者获得了授权，比如农民，先前都缺少权力和相关的职责，也意味着其它已经拥有权力的人会与他们分享权力。授权意味着权力的增长，这是一个组织或角色人可能施加的。权力涉及到人们之间的关系以及这些关系独立和依赖的程度（Giddens，1979）。向农民们授权意味着提高他们分享制度权力的程度，包括监督水务管理组织等。kuykvxkaxu
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利益攸关者间的权力关系的射击方式必须不能构成WMO通过PIM向他们委派职责能力的阻碍。换句话说，农民及其伙伴设想的权力以及农民组织的独立程度必须要与他们承担的责任相匹配。没有了权力关系的转变，“在现有实践模式下的共同管理只能变得换汤不换药”（Merrey 1996，2）。kuykvxkaxu
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责任和义务。责任和义务是关键内容，制度必须要结合委派的任务进行重新构架，这样一来，政府官员，灌溉人员和农民将会实现法律、规定、资源和决策涉及的共同承担责任和义务。责任和义务意味着当事人或当事人组织在立法当局或机构前证明他们的决策和行动计划是可行的。责任和义务涉及控制机制，通过这个机制，行动可以与既定和社会通过的界定保持一致。kuykvxkaxu
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Merrey（1996）强调在中央集权官僚的灌溉系统下，责任和义务的特色是面向上级和政治级别。责任和义务并不是相互的。在一种封闭而非独立自主的制度下，管理组织，服务提供者和终端用户之间相互的责任和义务都需要当局在利益攸关者间进行设计。根据Hofwegen（1996）的观点，这涉及到服务协定或合约，通过协议和合约可以确定当事人的相关权力和责任以及未能完全履约的情况下的处理程序等。在组织内部同样也适用这种责任和义务，代表服务用户的个体将会监督其下成员和选派的官员的表现。kuykvxkaxu
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透明性。透明性是制度化的责任和义务最基本重要的环节。利益攸关者需要自由的获取相关信息，这样一来他们能够判断立法决策和行动的可适用性。kuykvxkaxu
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“如果一个组织对于任何利益攸关者（意思是组织的行动会影响到的人）来说都能非常容易的找到有关其活动和表现的信息，那么我们就说该组织是透明的”（Abernethy 1998，85）。kuykvxkaxu
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公正性。公正性的标准概念是向系统的所有用户公平的分配灌溉用水。在这一原则指导下，利益攸关者要讨论具体的公平尺度是什么。地区权力关系经常破坏公正原则，而纠纷解决常常不公正，随着时间的流逝，公平和公正的问题应当得到足够的认识（Boelens 1998）。kuykvxkaxu
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公平的概念也依赖于灌溉系统运行参数和条件。在以供应为基础的系统中，固定的单位公顷排水量都是以预先根据农业气候条件地区特色进行水定量分配为基础的，所以公正性的尺度只是单位公顷土地能否公平的得到定量用水。之后用户再根据农作物的种植密度决定用水量和种植作物类型。在这里，公正意味着所有灌溉系统的级别都会得到成比例的排水量，满足他们的控制区域。在以需求为基础的系统中，公平可能被定义为向每个农户输送的水量都会成比例，按照标准的农作物用水需求和这种作物下的土地面积扩大化。在缺水的条件下，公平的分享水资源意味着每个用户都会减少输水量，整体的用水量随之下降。在以需求为基础的灌溉系统中，缺水时调配用水量原则上对于用户来说是个非常复杂的问题，农户们必须根据缺水的状况调整作物的类型，从而使得整体的用水需求能够发生变化。kuykvxkaxu
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公平，虽然不是一个一成不变的概念，但却是最重要的，因为它直接影响着系统的运行。灌溉系统与生俱来容易引发不公平因为灌溉系统的物理结构会使得水分配不均，也就是首端的用户会消耗掉末端用户的用水量，除非制度机制和价值可以规定和定义令人满意的公平原则。在首尾不公平持续长久的地区，经常会引发纠纷，极大的影响着灌溉系统和灌溉从业人员的生产效率。尽管如此，在纠纷出现的地方，可以通过社会动员、谈判和参与制度建设等方式克服不公正现象。kuykvxkaxu
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上文中提到的参与为研究灌溉系统的地位提供了一种相对的指标器，在进行吉尔吉斯斯坦灌溉农业分析时可以加以利用。利益攸关者可以被赋予机会参与制度进程，保证现有管理进程的责任性和透明性，以及在管理灌溉用水和其它利益攸关者关系影响上起到公平作用。kuykvxkaxu
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研究方法kuykvxkaxu
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研究小组采用了一种快速评价的研究方法，共对98个利益攸关者进行了问询，另外还选取了吉尔吉斯斯坦南部奥什（Osh）和贾拉拉巴德（Jalalabad）两个省的两套灌溉系统及其农业生产单位进行分析研究。除此之外，在两个个案灌溉系统中还选取了两个WUAs，一个具有独立的监督和管理功能，一个具有复合的功能。kuykvxkaxu
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研究小组为从部到区级WMOs，从私有农户和WUA代表到地方政府官员等组织和个人精心准备了开末调查问卷。这些调查问卷作为个人和组织进行深入探讨的指导方针。kuykvxkaxu
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灌溉运行和财政数据以及农业生产等信息都是收自于WMOs，农户和其它资源。目的明确的方法可以使得研究可以在农业生产和灌溉系统O&M成本间建立关系，以及供水运行数据，为的是分析农业生产（产出、价格、成本、生产的毛利润和净利润注释3）毛利润和净利润中O&M成本（评估、需求和实际）的可行性共享，全部O&M成本中ISF的份额以及多种灌溉系统下水的生产率等。尽管如此，数据存在的可利用性和获取限制问题会将这种目的降低到仅仅是指示作用，虽然会指出可能存在的问题和不足，但是从科学的角度来说并不足够和让人满意。研究小组发现很多数据都不适用，来自几个数据源或同一个灌溉系统的数据并不连续，而且在许多情况下数据的真实性令人生疑。有关蔬菜生产成本，以及现金作物流量和家庭作坊生产的巨大提升等并不适用。2000年是用于分析的年份，但是奥什省的农业经济数据并不可用，因此该省的农业经济省级分析不得不忽略这些数据。2000年是具有指导意义的一年，因为棉花价格不错，水资源变得匮乏，因此分析缺水条件如何影响灌溉系统而非非正常价格波动条件是最佳时候。kuykvxkaxu
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注释3：产品总值指的是产品报价乘以产品重量；而产品净值指的是产品总值与产品总成本的差额。kuykvxkaxu
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分析农业生产、O&M成本和水力系统的水生产率之间的关系并非可能，因为河道系统级别的农业经济和灌溉系统O&M数据并不可用，而且缺少获取一些河道运行数据的手段。尽管如此，行政单位的基础数据可以被加载和分析。这就说明由于缺少水文边界管理，成为了主要的限制因素。kuykvxkaxu
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研究也涉及相关的项目和政府文件。这些会在参考资料中列出。kuykvxkaxu
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研究小组起步于省级WMOs（行政单位），因为这是水文单位信息最可靠的来源。一旦研究鉴别出适合的水力单位，将会选取特别是IRCs和主干河道（MCs），几家WMOs，农业单位和水力单位中的其它利益攸关者。除此之外，还采访了一些政府代表，捐赠人和工程代理机构。