吉尔吉斯斯坦水改革的不足之处：制度分析（5）oqjtf
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Mehmood UI Hassan，Ralf Starkloff，Nargiza Nizamedinkhodjaeva oqjtf
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http://www.hwcc.com.cn 时间： 2007年7月24日 15:59 来源：水信息网 oqjtf
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苏联解体后吉尔吉斯斯坦土地与水改革oqjtf
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在20世纪90年代，吉尔吉斯斯坦的变革表现为农业快速而根本的改革，这也带动了水资源管理等相关改革。前苏联时期的国营农场和集体农庄的财产权和生产关系的分离以及随之而来的农业土地大范围私有化都使得田中的灌溉系统没有一个WMO有能力管理自己的O&M。农业中废除计划经济和中央指导生产模式后就要求农业生产者要开发企业家的能力，参与市场的经营之中。地方市场的脆弱和近来全球棉花市场价格走低都使得农民的收入减少，而政府征收土地和农业生产税的能力也受到了限制。结果是，灌溉系统的财政资源也受限，有效的系统管理也出现了波动。oqjtf
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为了应对新形势，水资源部门正在进行大规模的改革，而这些改革也得到了国际捐赠人的支持和帮助。改革的中心点是引入WUAs，负责田中的O&M和ISF，然后逐渐过渡到负责田中和田间/主要灌溉系统的管理。机制的转变加上灌溉系统的恢复都使得WUAs成为用户参与、融资及其它方式的平台。改革派政府的长期目标是将WUA的职责从OFCs注释4扩大到IFC系统，政府则会逐渐淡出灌溉系统的管理，对于WUA支持会通过国际开发和金融机构，如世界银行和亚洲开发银行等，出资的农业发展和基础设施修缮工程等实现。oqjtf
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注释4：需要提醒注意的是虽然缩写OFCs在前苏联地区意味着“田中河渠”，但是在大部分水/灌溉/农业有关的表述中的意思都是“其它田间作物。”oqjtf
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本章将首先概要的归纳新土地所有权体系的主要特点。然后再说明吉尔吉斯斯坦WMO在不同级别的行政和灌溉系统中的组织结构及作用。他们实现灌溉系统核心作用的能力将会通过个案研究分析进行评定。oqjtf
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土地改革oqjtf
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农业土地私有化的法律基础是1999年制定的“吉尔吉斯斯坦地契法”和“土地法”（IWMI 2001）。前者建立了土地私有财产权，而后者则普遍规定了农民作为独立经济实体的法律地位。oqjtf
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私有化进程是通过地方政府和中央政府的土地分配基金（LAF）推动的。政府代理人则由自上而上的逐级委派。吉尔吉斯斯坦总统任命各省省长，之后，各省省长委派地区政府的代理人，再后，地区政府代理人任命村级政府代理人。政府代理人、代表和职员负责管理一般大众事务，包括农业和水。他们负责管理部级单位再各省的分支机构，因而建立一个“双重-部属”的体制。在这种体制下，上级的命令可以直接影响地方事务，也能保证最高决策当场实施。地方政府是有实权的机构，它们回应一般大众的要求和抱怨，直接参与土地和水务的改革。oqjtf
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在私有化的进程中形成了几种新的农场和所有权关系形式。家庭农场已经成为农村人口完全实现土地私有化的工具。每一个前苏联时期国营农场（FSK）的适工人员都会得到0.13公顷的农业灌溉土地，他或她完全有权利出售、继承和租赁这些土地。除此之外，家庭（FSU）还可以继续保留独联体时期分配的房屋和后院作为私有财产。oqjtf
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第二种农场的形式是私人或农民的农场，是以企业实体或公司在规章制度和商业计划下，也就是所谓的“法律实体”进行经营的。私人农场的土地都是由国家通过地方政府租赁下去的，最初是五年，之后延长至50年。地方政府在颁发经营执照前会审查申请人的商业计划和规章制度以及融资和经营的能力。没有土地租赁费用，租赁面积一般为15到30公顷，但是有些时候也会在100公顷以上，包括非灌溉土地等。oqjtf
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LAF保留了国家控制下FSK全部土地面积的25%。这些土地不是通过拍卖等方式进行短期的出租，就是用于公共目的，如政府机关建筑和道路等。有些应询人表示在FSK下，地方政府都会出租未分配的土地给佃户耕种，并且制定作物类型，而在其它形式下，租户能够自由的选种作物，并且要以现金或其它方式预付租金。oqjtf
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在土地分配进程中会产生分配不公的现象。有报道说一些有影响的FSK成员，如前任主席、农学家和水利技术人员以及各级政府的官员和善于玩弄钱术的投资人等都优先获得了灌溉系统首端主要地区大面积肥沃的土地。oqjtf
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建立在灌溉土地上的新型农业生产实体都是依赖供水的个体水用户。在传统的田间系统模式下，他们习惯发号施令，然后根据实际需求获得供水。但是，由于田间系统没有了管理人，他们也只能赶鸭子上架，所以更加依赖的供水质量也在下降。现在他们已经成为独立的农户，以前苏联时期不属于自己的职责都要独自承担下来，事无巨细，从投入到工作计划，从农业产品的分配到提供公共服务。以前这些工作都有专业技术人员或社会人员负责的。oqjtf
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水管理者也经历了自身组织转变、作用重新定义和生计来源等困难和不确定的进程。甚至在变革的最初阶段，他们还在与经济困难和退化的基础设施结构做斗争。oqjtf
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所有的当事人都是社会生产进程中独立的贡献者，进程创建的能力和资源可以促进商品和服务顺畅和有效的流通，也能支撑人民幸福的生活。机制良好的组织和实践等社会资本是建立生产进程的关键因素。吉尔吉斯斯坦正在经历的改革进程是寻求如何将这种机制建设的关键因素付诸实施。而水务部门的机制发展又是改革进程的中心环节。oqjtf
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体制和劳务关系oqjtf
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1994年施行的《水法》明确指出吉尔吉斯斯坦的水资源属于国有财产。国家、省级和地方级WMOs都在其管辖的行政区域内行驶水资源管理职能。部级WMO直接受总统和议会的领导（详见图1）。在FSKs的领域内建立起了村级地方政府，负责管理水务部门职员mirobs注释5（水技术人员）。近年来，地区和村级政府也成立了WUAs，促使水用户参与OFC管理。oqjtf
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注释5：mirob（灌溉者）起源于前苏联时期的灌溉系统，当时都由之后多受人尊重的mirobs管理。Mirob在当地方言中意思是“水管理者”。oqjtf
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图1：吉尔吉斯斯坦水资源管理机制oqjtf
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图释：President（总统）；Parliament（议会）；National Committee on Water Strategy（国家水战略委员会）；Government of the Kyrgyz Republic（吉尔吉斯斯坦政府）；Ministry of Agriculture and Water Management, and Processing Industry（农业、水管理和加工工业部）；Department of Water Management（水管理司）；ICWC（跨国水协调委员会）；BVO Syr Darya（锡尔河江河委员会）；Provincial Government Administration（Okmat）（省级政府）；Provincial Basin Water Management Departments（省级流域水管理司）；District Government Adminstration（Okmat）（区级政府）；District Water Management Departments（区级水管理司）；WUA Support Unit（WUA辅助组）；Village Government Administration（Ailokmat）（村级政府）；Water User Associations（水用户协会）；Farmers/Water Users（农户/水用户）；Domestic/Industrial Water Users（家庭/行业水用户）；Agriculture sector（农业部门）；Nonagriculture sector（非农业部门）oqjtf
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由于WMOs间互换水、金融和信息，并且保持上下关系、合作、竞争和纠纷等，WMO形成的网络可以履行水管理的核心职能。这种结构形成了权力和参与不平等的关系，而农民又位于组织的最底层。oqjtf
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组织机构的最高层执行水务的立法和监督职能。议会作为立法者讨论和确定水资源管理的法律框架。总统在由有经验的学者和专家组成的国家水战略委员会提出的建议的辅助下，决定国家的水政策并且参与立法进程。农业和水管理部（MAWM）的领导层也参与到法规和政策的制定进程，起草计划以及提供信息和专家评估建议。政府通过预算和财政部向MAWM及其直属WMOs拨款，指导和审查它们的绩效。oqjtf
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MAWM以及省级和区级WMOs是水资源管理的执行机构。它们之间更多保留着行政关系多于契约关系。每个机构组织内部的直属单位都向上级的监管人员履责。上级负责监督、控制、规划和技术设计等功能，而实际的河道工程和WUAs与水用户的关系协调都集中在区级机构。oqjtf
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农业与水管理部参与国家间会议，签订国家间用水协议注释6。在吉尔吉斯斯坦一些直接从锡尔河的主要支流取水的灌溉地区，江河流域组织（RBO）负责分配河流的水资源。在RBO涉及不到的地区，国家WMOs则负责管理小支流的灌溉供水。oqjtf
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注释6：由于实行的是中央规划体制，理论上有可能收集各用水户的需求，经过累计上报上级，预测可利用性，然后签发“水许可证”或者国家、各省和区级农场在每个种植季节最大的利用水资源。oqjtf
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在奥什省，契约协定规范了各灌溉区之间的关系以及灌区内部河道系统的责任分担。这样一来，上游的灌区保证根据既定安排向下游灌区供应水量。上下游的水量分配都在奥什省的监督和控制之下。相对而言，在贾拉拉巴德省，灌区内部的河道都由本省所属的灌区内部河道管理部负责管理。oqjtf
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在灌区和WUAs或者还没有WUAs的地区，村级政府通过契约保持关系。这些契约决定向ISF换取水量的大小。WUAs与个体水用户有协约，协约再次确定了各方输水和支付给ISF的职责。虽然从职责上WUAs与各灌区有劳务关系，但是本身还是被正式认定为从各省购买水资源的独立组织。尽管如此，分配的权利保留在各省WMOs的手中，而WUAs由司法部进行注册登记。目前，总统令暂时规定灌溉费的收取标准是按照固定的每单位用水量，而不是根据土壤、气候和作物的类型等。有些二级和三级河道没有任何测量工具，水位的变化非常频繁。因此，水费的收取过程最多只能基于估算和整体。oqjtf
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有些规模更大的非农业水用户，如市政或工业等，都通过与MAWM，省和地区建立的契约关系来获得水服务。一方面他们能够作为第一用户获取许可证从河流和其它水体中抽取用水，另一方面也可以与第一用户，如省或地区签订合约获取水。个体的农村家庭水用户并没有正式被融进这种制度架构中，在WUAs中也没有找到代表。oqjtf
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作业。主要的作业活动是通过收集需求和水分配进行配置。配置过程开始于农田。每个农户要向WUA或村级政府单位的灌溉部门通报自家的耕种面积和作物类型。WUA或WMO管理下的灌溉部门会收集该地区所有农户的需求综合，然后制定季度性用水规划，并呈递给管理灌区的WMO。灌区然后再次收集该地区的全部需求，制定灌区用水计划。各自河道系统中产生的水损失会根据1960年期间制定的标准计算出来，结合进需求后上报至省一级单位，之后再次进行同样的过程。省级部门平衡各种水需求，结合水资源的可利用性，比如水库的季节性蓄水量等，然后指导各灌区水资源配置的份额。这些指导有时被视作水量的最大分配额。尽管如此，在经研究的吉尔吉斯斯坦灌溉系统内部，既没有正式的记载限额，也不会根据长年的需求制定这些限额。只有需求和实际的供水差异，形成了目前水资源可利用的形势。oqjtf
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从现实角度进行考虑的实际供水和分配量，如在某种确定的系统下作物的直接需求或者有影响力的利益攸关方做出特别的让步而产生的需求等与来自公平和公正考量的数量一样多。灌区水文部门都会利用排放水量工具来定期的测量实际下泄水量。得到的具体信息会再次向上级呈报以供监督之用。oqjtf
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