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对水资源统一管理与综合管理问题的探讨 qthw
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来源：中国水利(2006年03期) 作者：李志强 魏智敏qthw

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我国是一个水资源贫乏的国家,人多水少且时空分布极不均衡, 用水效率和效益低下, 生态系统脆弱, 水体污染严重, 干旱缺水是经济社会可持续发展的关键性制约因素。解决我国缺水问题, 核心是努力提高水的利用效率和综合效益, 建立节水型社会, 主要对策是在统一管理的前提下搞好综合管理, 目标是以水资源的可持续利用促进经济社会的全面协调可持续发展, 更好地为全面建设小康社会和社会主义和谐社会服务。qthw
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一、统一管理、综合管理及其不同点与结合点qthw
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水资源管理的内涵十分丰富, 既包括对流域水循环的总体宏观调控,又包括微观的具体管理; 既包括主管部门代表国家对水资源实施统一管理, 又包括其他部门和社会公众共同参与水资源的开发、利用、节约、保护和建立节水防污型社会。qthw
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1.统一管理qthw
《中华人民共和国水法》规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制”, 各级水行政主管部门“负责水资源的统一管理和监督工作”, 有关部门“按照职责分工, 负责水资源的开发、利用、节约和 保护的有关工作”。qthw
水资源统一管理, 是指对水资源的权属进行统一管理和与权属有关的水资源开发、利用、节约、保护的行政统一管理和监督工作。qthw
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2.综合管理qthw
按照都柏林原则和全球水伙伴(GWP)的定义: “水资源综合管理是以公平的方式, 在不损害重要生态系统可持续性的条件下, 促进水、土及相关资源的协调开发和管理, 以使经济和社会财富最大化的过程。”qthw
综合管理是社会各界和用水公众(特别是妇女)广泛参与水资源的开发、利用、节约、保护等各项工作, 充分体现公平的原则, 统筹安排生活、生产和生态用水, 全面协调供用水关系, 采取法律、行政、经济、技术、工程等综合措施对水资源进行全面管理工作。特别要加强公众和市场对水资源的管理能力, 实现水资源的社会共享。qthw
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3.统一管理与综合管理的不同点qthw
统一管理是水资源的管理体制,综合管理是水资源的管理方式; 统一管理主要是政府行为, 综合管理主要是社会行为; 统一管理主要是政府进行宏观调控, 综合管理主要是公众参与微观管理, 实行民主监督; 统一管理主要是部门牵头和权属管理, 综合管理主要是社会协作、市场运作和自律管理(把建设节水防污型社会看作是每个公民应尽的责任和义务, 自己约束自己, 自己管理自己, 形成珍惜水、爱护水、节约水的社会风尚)。qthw
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4.统一管理与综合管理的结合点qthw
统一管理要通过综合管理来实现, 综合管理要维护统一管理的原则, 两者相辅相成, 缺一不可。结合点是政府推动和公众参与, 在供水与用水之间建立起密切协作的伙伴关系,在利益相关者之间建立起公开、透明的协商、协调机制, 确保水资源的综合开发、优化配置、有效保护、全面节约和高效利用, 共同建设节水防污型社会, 充分发挥水资源的使用价值,力争取得最大的经济、社会和生态、环境效益。qthw
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二、从水资源的属性看统一管理与综合管理qthw
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1.水是基础性自然资源qthw
水资源是有限的、不可替代的基础性自然资源, 是能够参与水循环,在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源(包括地表水与地下水)。水资源是按流域产生的, 沿着河系流动的, 它参与了自然生态系统的全部循环, 是生态和环境的重要组成部分, 是关系到国计民生所必需的稀缺资源。水的这种自然属性, 决定了水资源在开发利用中必须高度重视维系生态、保护环境和高效利用, 决定了必须由国家实施统一管理, 进行宏观调控(主要由各级政府水行政主管部门实施), 建立起流域管理与行政区域管理相结合的管理体制, 由各大流域管理机构主要负责人与有关省(自治区、直辖市)政府主管领导和用水户代表组成“流域水管理委员会”, 共同商讨本流域水资源的统一规划、调度、开发、利用、节约、保护和综合管理的重大事宜, 作出相应的决议并组织实施, 以保证国家发展和社会需求。qthw
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2.水是战略性经济资源qthw
水资源是可利用价值极高的战略性经济资源, 是一个国家或地区综合实力的重要组成部分。对水资源的开发利用程度, 标志着一个国家或地区的社会经济与科技发展水平; 对水资源的调蓄涵养能力和开源节流的潜力, 是检验一个国家或地区应变能力与发展后劲的重要标志。水的这种经济属性, 决定了水资源的开发、利用必须遵循经济规律, 通过市场调节, 进行水的需求管理、供给管理、价格管理、计划管理和水量、水质等微观管理, 树立节水防污和高效利用的思想, 充分发挥水的经济价值, 使社会财富最大化。qthw
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3.水是公共性社会资源qthw
水资源是人类须臾不可离的公共性社会资源, 是人类社会的共同财富, 是全体公民的共有财产。每个公民都有享用江河湖库水体的权利, 都有对水资源开发、利用、节约、保护的参与权、知情权和决定权。水资源的这种社会属性, 决定了必须通过社会公众(如用水者协会等) 进行民主管理, 挖掘水资源的内在价值, 充分发挥它的资源功能、生态功能、环境功能和社会功能, 以良好的水生态、水环境、水文化、水景观来满足社会各方面的需要, 更好地为构建安定有序、人与自然和谐发展的社会主义和谐社会服务。qthw
水资源的自然属性、经济属性和社会属性, 决定了必须建立政府、市场与公众“三位一体”、有机结合的水资源综合管理模式, 发挥最大效益,以适应国民经济和社会发展对水的需求。qthw
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三、在统一管理的基础上搞好综合管理, 努力建设节水型社会qthw
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在全面建设小康社会中, 我国水资源面临严峻的挑战, 水资源分布不均, 同生产力发展格局不相匹配。不仅北方缺水, 南方也缺水, 而且是资源型缺水(如北方地区)、工程型缺水(如西南地区)和水质型缺水(如东南沿海)并存。解决对策是按照以人为本的科学发展观和“五个统筹”(统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、国内发展和对外开放、人与自然和谐发展)的发展战略, 在统一管理的基础上搞好综合管理, 努力构建支撑水资源可持续利用的“六大体系”。qthw
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1.城乡统一的水资源管理体系qthw
根据北京市的经验, 要构建城乡统一的水资源管理体系, 需要实行城乡水务一体化的涉水行政事务统一管理, 要对一个流域或一个行政区域的防洪、供水、节水、排水和污水处理回用“五业齐抓”, 生活、生产、生态用水“三水统筹”, 天上水、地表水、地下水、外调水、再生水“五水联调”; 对流域和区域水资源实施统一规划、统一调度、统一取水许可、统一节水管理、统一水费计收“五统一管理”。建立起“一龙管水、多龙治水、公众用水”的伙伴协作机制与“政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与”的管理运行模式, 保证水资源的优化配置、科学调度和高效利用, 达到水与社会的和谐。qthw
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2.优化配置的水资源供给体系qthw
国民经济和社会发展要根据本地的水资源状况, 按照“适水而行、量水发展”的原则, 加强需水管理。在算清水资源承载能力的基础上, 搞好水资源综合规划和初始水权分配, 研究水资源科学调配模式和主要江河水量分配方案, 制定水的长期供求计划,严格建设项目水资源论证制度和取水许可制度, 努力开发雨洪资源、污水资源和咸水、海水资源,实行分质供水, 增加可利用的水资源量, 提高水的重复利用率。为此, 要实施“节流优先,治污为本, 科学开源, 调水补源,优化配置, 高效利用”的发展战略, 实行“量入为出、以供定需、总量控制、定额管理、节奖超罚”的管理机制, 建立与水资源优化配置和承载能力相适应的水利工程体系和水量调配体系。特别要搞好南水北调工程, 建设我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的现代水网, 统筹安排生活、生产和生态用水, 首先保证城乡人民饮水安全。qthw
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3.严格有效的水环境保护体系qthw
淡水是极易受到污染和侵害的稀缺资源, 我们必须对水质和水量同等重视, 依法对水资源和水环境进行有效保护。首先, 各级政府、流域机构和水行政主管部门要做水生态、水环境的代言人, 实行环境保护目标责任制, 实现人与自然和谐发展。二要单列生态用水指标, 必要时实施生态调水, 在力保生态和环境用水的前提下, 统筹安排经济社会发展用水。三要实行源头治理, 推行清洁生产, 发展循环经济, 提倡绿色GDP, 严格建设项目环境影响评价和“三同时”的制度, 有效控制新污染源的产生。四要搞好重要江河湖泊的水资源保护规划和水功能区划, 加强主要排污入口的监测管理, 实行排污许可制度和排放总量控制, 严厉打击违法排污行为, 并按量计收排污费。五要依法划定饮用水水源地保护区, 严禁破坏水源涵养林和水资源保护设施的行为, 确保饮用水安全。六要开展农业面源污染防治,严格禁止使用高毒、高残留农药, 推广水产生态养殖, 推进粪便和秸秆的资源化利用。七要加强对地下水超采区的管理, 规定限采、禁采区域, 采取封井措施, 控制地下水开采量。八要加快城市河湖水域综合治理, 搞好水环境建设, 美化人居生活环境。qthw
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4.安全可靠的水资源战略储备体系qthw
为切实做好饮用水安全保障工作, 要按照“城乡统筹、合理布局、防治并重、综合治理、因地制宜、突出重点”的原则, 尽快组织编制《城乡饮用水安全保障规划》, 加强水资源保护和水污染防治工作, 加大农村饮用水工程建设力度, 加快城市供水设施的建设和改造, 加强饮用水安全监督管理。各省( 自治区、直辖市) 要建立健全水资源战略储备体系, 各大中城市要建立特枯水年和连续干旱年的供水安全储备, 制定特殊情况下的区域水资源配置和供水联合调度方案。各级地方政府应根据本地水源条件制定城乡饮用水安全保障应急预案, 成立应急指挥机构, 建立水源、技术、物资和人员保障系统, 落实重大饮用水安全事件的值班、报告和处理制度,形成有效的预警和应急救援机制。当供水水源、水质发生重大变化或供水水量严重不足时, 供水单位必须立即采取应急措施并报请当地政府及时启动应急预案, 有针对性地采取启用后备水源, 开辟应急水源, 严格节约用水, 定时限量供水, 修复供水设施,处理水质污染, 实施跨流域、跨区域调水和应急送水等有效措施, 确保饮用水安全和社会稳定。qthw
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5.灵活机动的水市场运作体系qthw
主要是以价格和市场交易为手段, 实现水资源的优化配置。对各类用水实行总量控制、定额管理、计量收费和阶梯式水价及超采超用累进加价的制度, 建立合理的水价形成机制和水权转让机制, 以水价调节水的余缺, 促进全面节水。对农业用水实行成本水价, 工业用水实行利润水价。对城市经营服务业和特种用水要加价收费, 对生态用水和环境用水要低价收费。工业水资源费要适当提高, 农业水资源费要在地下水严重超采地区先征, 污水处理费可包括在城市水价之内或视情况单独征收。要建立符合价值规律的水权转让机制(如河北省衡水市节水试点发放农民“水权使用证”和对节省下来的水进行水权交易等), 城市挤占农村、工业挤占农业、生产挤占生态、上游挤占下游用水指标以及自愿买卖水权的, 都应给予利益补偿。要建立市场水价浮动机制, 根据水的丰枯和市场水的余缺, 对水价实行季节性短期浮动, 使水资源向着用水少、效益高的行业和企业流动。同时, 要建立水市场风险保障机制, 实行对投资者、经营者和用水户权益的合理保障。qthw
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6.日臻完善的水法规保障体系qthw
水法律法规是保障水资源可持续利用和维系水生态、水环境良好的法律保证。为加快水法规保障体系建设, 一要坚持依法管水, 依法行政。严格按照《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《环境保护法》和《取水许可制度实施办法》等法律法规管理水资源, 保护水环境。二要根据实践经验和发生的问题进一步修订和丰富原有的法律法规, 增加可操作性; 同时要废止一些与新《水法》不符或与现有条例、现行政策极不适应、不利于节水型社会建设的旧法规规章, 并抓紧制定和出台一些新的法律法规, 力争达到水资源和水环境管理事事有章可循, 有法可依。三要建立水资源社会公示和社会听证制度, 让公众参与水量分配、水价调整等涉及公众权益的用水管理。四要广泛开展珍惜、保护和节约生命之水的宣传教育。学校教科书应增加相关的内容。制定节水设备、器具认证和市场准入制度, 提高全体公民保护和节约水资源的责任意识。五要搞好监测监督。建立自动化、网络化的水量、水质自动监测系统, 定期公布水资源状况, 满足利害相关者对水信息的需求; 搞好供、用水量的计量(如农用机井IC 卡)、监测和监督管理, 为用水“节奖超罚”和防止超标超量排放污水提供翔实的数据资料; 加强实用水量统计和定额管理, 根据情况变化及时调整供用水指标和运行管理模式, 为启动应急供水预案提供依据。六要加强水政监察队伍建设和执法人员培训, 坚持依法管水,做到执法必严, 违法必究。qthw
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参考文献:qthw
[1] 汪恕诚. C 模式: 自律式发展.中国水利, 2005.13qthw
[2] 高而坤. 廓清水资源管理的几个概念. 中国水利报,2005.4.16qthw
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收稿日期: 2005- 11- 11qthw
作者简介: 李志强( 1939～) , 男, 全球水伙伴(中国河北)理事长, 教授级高级工程师。