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| 南水北调工程“水银行”的可行性 |
| 作者 wbadmin 查看 1544 发表时间 2007/5/22 09:32 【论坛浏览】 |
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以美国加州为例分析建立南水北调工程“水银行”的可行性xmejmu
（张郁 吕东辉） xmejmu 《南水北调与水利科技》2007年第1期xmejmu xmejmu xmejmu xmejmu 摘要：美国加利福尼亚州北水南调工程的“水银行”是一种成功的调水工程管理模式，它以调水工程设施为依托，以“水银行”为水权交易的媒介，通过用水户间的水权流转实现有限水资源的合理再分配，它的成功经验为我国南水北调工程的水资源管理提供了借鉴作用。通过从建立“水银行”的软硬件条件等方面分析建立南水北调工程“水银行”的可行性。 xmejmu xmejmu 关键词：“水银行”;南水北调;可行性xmejmu xmejmu xmejmu 1“水银行”的基本内涵xmejmu xmejmu 1.1“水银行”的由来xmejmu xmejmu “水银行”是一个比喻，它相当于一个虚拟水库，是与调水有关的一种水的购买和分配机制，包括了水权分配、水量调度和支出、收取等一系列的软件措施和硬件措施。它的作用与金融银行类似，通过“水银行”中介机构，水权富余者存储剩余的水权，并从中获取收益；需水者支付一定的资金从中借贷水权，满足用水需求。由于水资源流动性强，水文现象波动性大，供给与需求之间常常有很大的时空差距，使用一对一式的现货交易形式成本很高，而建立“水银行”可以大大降低交易成本。在西方国家的水市场实践中，“水银行”是一种较多被采用的形式［1-3］。xmejmu xmejmu 世界上最早的“水银行”出现在美国，1991年，加利福尼亚州（以下简称加州）历经5年干旱之后，州政府主导设立加州“水银行”，并定位其为干旱期临时救旱机制。加州“水银行”利用广布的运河系统和含水层储存空间的优势，在水量容易渗入和抽取的地区，利用地下蓄水层形成大型蓄水库，在雨季将雨水、丰水期剩余的水或从远距离调来的地表水以及经深度处理后的达标水回注到地下含水层储存，旱季或需要用水时，从地下抽出使用。通过“水银行”这种市场机制，实现了水从低价值领域转向高价值领域的利用。目前，除加利福尼亚州外，美国西部及南部数州，包括德克萨斯州、亚利桑那州、内华达州、新墨西哥州、堪萨斯州、科罗拉多州及犹他州等水资源较为稀少的地方，也有类似“水银行”机制，可大幅降低水权人的水资源调配成本，并提升当地居民与产业的用水效率［4］。xmejmu xmejmu 国内提出的“水银行”概念基本上由国外借鉴而来，包括两个方面，一种是针对北方水资源短缺、地下水超采严重的现象，钱易（2002）、刘昌明（2003）、李国安（2004）等专家、学者提出利用地下水的蓄水空间进行水资源存储，建立类似于国外的地下水“水银行”，即采取地下水的人工补给形式，用蓄水池或其它渗入方式向地下蓄水，用水时则由井抽取，其运作方式类似银行的户头存取款作业［5-7］。另一种观点是针对地表水配置而言的，胡鞍钢、王亚华（2000）、蔺生睿（2001）、翟银燕（2002）、谢平、吕松（2005）、张郁（2006）等学者认为，在一定流域（区域）范围内，在水资源总量一定的条件下，借鉴银行业的运行机制，以水权流转的方式，对有限的地表水进行丰枯互补、合理调配［8-12］。xmejmu xmejmu 1.2“水银行”的本质xmejmu xmejmu 美国加州“水银行”的实施，始终伴随其调水工程，根据受水区水文水资源状况的年度、季度分析及预测，当调水量不能满足受水区的用水需求时，由政府组织专门机构——“水银行”作为中介，联系水资源的卖方与买方，负责购买自愿售水的用户的富余水，然后卖给急需用水的其他用户。它作为一种需水管理模式，在调水量有限、供应不足时，在政府的宏观调控下，利用价格杠杠激发用水户的节水潜力，发挥用水户参与的积极性与主动性，通过“水银行”这一准市场化的运作机制，实现不同地区间用水户水权流转的目的，促进受水区水资源的合理再分配。xmejmu xmejmu 建立地下水“水银行”的必要条件是要有适宜的地下水蓄水空间，建立地表水“水银行”需要地表蓄水水库及相应的输水设施。从本质上来看，二者都是借鉴银行业的运作机制，以“水银行”中介机构为媒介，通过把年度性水资源使用权（期限最长不超过一年）当作财产进行有偿转让的市场形式，按照货币银行的运作方式进行水权流转的水资源再分配模式［3］。与完全的水市场相比，“水银行”是政府宏观调控与市场机制的有机结合。其“准市场化”机制体现在以下两方面：一方面，转让及受让的水权价格需要“水银行”与买卖双方的协商，体现出水资源的稀缺性以及用水户参与的主动性；另一方面，政府通过信息发布、水权价格调节、水权比例分配、监管控制等宏观调控措施，确保水资源再分配的顺利进行。xmejmu xmejmu 2美国加州设立“水银行”的基本条件xmejmu xmejmu 2.1水源地及调蓄工程xmejmu xmejmu 以美国加州为例，加州“水银行”成功运行的基础硬件设施是依托其调水工程具有丰富的水源地及布局合理的水量储存基地。它们是加州水资源重新调配的重要保障，也是“水银行”运作的最基本条件。xmejmu xmejmu 从水源地来看，加州调水工程的龙头工程是费瑟河上游及其支流的4个水库，总库容45.62亿m3，其中大型调节水库奥罗维尔库容为43.62亿m3，其作用是贮存雨季多余的水量，合理控制河水的下泄流量，保证三角洲配水区的地表水与地下水的平衡，防止枯水季节和枯水年因地下水的过分开采，而导致海水倒灌影响供水水量及水质的情况发生，真正做到了地表水、地下水综合利用，达到了以丰补歉的效果。从蓄水基地来看，加州水渠沿途有20个水库及很多大小不一的抽水蓄水前池、后池，将三角洲地带多余的水资源通过抽水泵站、水渠、蓄水水库、抽水蓄能电站等转运储存到不同的地方，中部储存水库随时积蓄剩余的水量，以利水资源的再分配［13-14］。xmejmu xmejmu 2.2水权制度建设xmejmu xmejmu 美国的水权制度历史悠久，而且发展的较为完善。从加州等成功实施“水银行”的地区来看，美国西部在干旱时期的水权制度，既要维持公平又具有效率的水权制度有下面几个特征。xmejmu xmejmu （1）水资源使用权明定清楚，水权人可以自由转移水权，藉以提升用水效率；（2）水资源在区域规范下，宜采取集体管理，即水的供需是经由地区性管理制度加以审核，并配合法庭进行必要的仲裁，再进行水权的流转，因而避免了水权因流转而发生的负面效应问题；（3）以流域范围成立管理制度，经营水权交易市场，透过跨流域的水权交易，使水资源供需具有更灵活的市场机能，其交易的净效益也随之大幅提升；（4）水权制度应配合建立地区性的气象、水文、用水成本等客观数据，提供充分的信息给水资源的供需双方，使水权市场的竞争更具备完全性，用水效率也随之提升。xmejmu xmejmu 此外，加州政府制定了保障“水银行”水权交易顺利进行的有关政策、法规。水权交易可能对第三者造成经济、生活质量、生态环境等负面影响，但可通过适当的管制措施予以修正。1992年，加州议会发布了规范水权交易的法令，内容包括：（1）对于水权流转及其影响，建立良好的信息管理系统；（2）建立管理第三者环境影响效果的机制；（3）减少水权的交易成本。xmejmu xmejmu 针对“建立管理第三者环境影响效果的机制”，法令中的特殊规范包括：（1）对转让水权者课税，以补偿受损的第三者；（2）水权交易时，除合约所定的水量外，要求留存环境生态用水；（3）面对买方独买，卖方完全竞争的水权市场，由州政府补贴出售水权者；（4）转让水权时需召开听证会，并由州政府与受影响的第三者核定，方可进行交易；（5）监测第三者所受的损失；（6）限定仅能转让用水户的富余水；（7）为保障第三者，必要时可由主管机关重新定义水权［4］。xmejmu xmejmu 3建立南水北调工程“水银行”的可行性xmejmu xmejmu 3.1南水北调工程“水银行”的基本定位xmejmu xmejmu 南水北调“水银行”的设立有助于全面推进受水区节水型社会的建立，其特点是：在政府的宏观调控下，以准市场化的、类似银行的运作机制，通过价格机制激发工业用水户的节水潜力，以水权流转的方式实现受水区内的丰枯互补、互通有无的需水管理目标。值得指出的是，我国实施南水北调工程的出发点，决定了该工程公益性为主、经营性为辅的基本定位。因此，与其他的社会中介机构“自主经营、自负盈亏、追求利润”明显不同的是，由于水资源是基础性自然资源和战略性经济资源以及南水北调工程的公益性特征，政府对南水北调“水银行”的调控力度要远远超出对一般的社会中介机构的管理。或者说，正是通过“水银行”这一桥梁和纽带，使政府实现了对水权交易市场的管理和调控，即：一方面，在宏观上，政府通过对“水银行”中水权转让价格的调节以及水权比例的分配，确保南水北调工程的水资源配置与国家经济建设和社会发展的目标相一致，有助于实现水资源的统一规划和调配，有利于对整个受水区的水量调配和环境治理进行统筹安排，同时又克服了国家计划体制的强制性与僵化性；另一方面，在微观上，通过“水银行”的具体运作，调整各水资源产权主体间的利益关系，通过发挥价格机制，提高水资源配置效率，同时，又克服了各水资源产权主体单纯追求自身利益，有悖于公平原则及无法约束人们对公共资源利用的不合理行为。南水北调工程关系国计民生，不可任由商家妄提价格，一味追求利润；同时，我们还要注重配置效率。政府职能应转变到宏观调控、公共服务和监督“水银行”的运行上来，对水事活动实施统一规划、统一调度、统一管理。xmejmu xmejmu 需要加强政府对“水银行”管理力度的另外一个重要原因是，水权交易涉及到水政治、水安全、水科学、水环境、水经济等多个方面，不单单是水资源的调剂问题，同时还是权利和利益的再分配问题，因此，国家应在水问题上高度协调，完善组织、法规、经济各方面的配套措施，扮演最后的仲裁者。国家可以通过制定水权交易法规和条例，制定“水银行”的准入章程和“水银行”的运行条例，规范“水银行”的市场行为，调节“水银行”的运行，坚决抵制“水银行”运作中的不法行为［15］。xmejmu xmejmu 3.2建立南水北调工程“水银行”的可行性分析xmejmu xmejmu 3.2.1南水北调工程的水源地及调蓄工程与美国加州“水银行”明显不同的是，我国南水北调“水银行”的建立不是推动农业水权向城市水权的转让，而是促进受水区工业用水户之间的水权流转，实现北调水（地表水）的再调配，其调蓄空间主要依靠地表蓄水库及相关调水、输水设施。以中线工程为例，它具备稳定的水源地及良好的输水、储水设施，根据南水北调中线一期工程城市水资源配置的结果，2010水平年受水区城市多年平均净供水127.11亿，作为受水区的补充水源，北调水占净供水的59%（北调水对于缓解华北地区的缺水状况意义重大）。中线一期工程输水总干渠长达1 431.95 km（包括天津干线），其供水特点如下。xmejmu xmejmu （1）丹江口水库水质优良，并可自流到受水区；（2）水源区和受水区降水变化具有较好的互补性，具备北调水与当地水联合运用、丰枯互补的客观有利条件；（3）受水区及周边地区已建有众多水源工程，一期工程输水总干渠穿过大量的当地供水系统，有条件与当地供水系统连接，便于周边水库参与补偿调节，为北调水与当地水统一调配创造了基本条件；（4）水源丹江口水库具有良好的调节性能，调出水量大部分可直接利用，需要当地的调蓄库容相对较小。xmejmu xmejmu 此外，南水北调中线一期工程选用的调蓄水库一般调蓄库容较大，供水范围广，供水系统较完整，能够充分调节当地径流。在受水区范围内，具有向城市供水功能并参与一期工程调蓄的大中型水库和洼淀共计18座，各类调蓄水库非汛期可利用库容65.4亿m3，其中黄河以南13.3亿m3，黄河以北43.1亿m3。中线工程利用的调蓄水库均分布于总干渠的东西两侧，距离总干渠近，便于与总干渠构成整体供水系统，有利于不同水源之间的相互调剂和补充。xmejmu xmejmu 通过分析可以看出，尽管我国南水北调工程水资源配置难度大，但建立“水银行”的硬件设施——水源地条件以及调蓄工程比较完备，基本满足建立“水银行”的条件。xmejmu xmejmu 3.2.2我国的水权制度建设情况水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。xmejmu xmejmu （1）我国正在完善中的水权流转制度。xmejmu xmejmu 我国与美国的国情、水情不同，社会经济发展水平不同，水权制度的发育程度也不同。由于我国长期实行计划经济体制，在水资源管理体制上大多以指令性的行政管制为主，随着水资源短缺形势日趋严峻以及市场经济体制的逐步完善，越来越多的人们认识到加强经济手段调节水资源配置的重要性。自2000年以来，从水利部的领导部门到职能部门都在倡导加强水权、水市场的经济管理措施，在实行必要的行政管理手段的同时，还应辅以市场机制，即采用政府调控与市场调节相结合的原则加强水资源的管理。无论从国情的角度来看还是从历史的角度来看，我国的水权制度都有待于不断完善。xmejmu xmejmu 2005年1月，水利部颁布了水政法（2005）11号文件，即水利部关于水权转让的若干意见，意见指出，健全水权转让（指水资源使用权转让，下同）的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置是落实科学发展观，实现水资源可持续利用的重要环节。在积极推进水权转让的进程中，应明确水权转让的原则（包括水资源可持续利用的原则，政府调控和市场机制相结合的原则，公平和效率相结合的原则，产权明晰的原则，公平、公正、公开的原则，有偿转让和合理补偿的原则）、水权转让的限制范围、水权转让的转让费、水权转让的年限、水权转让的监督管理等5部分内容。与此同时，水利部出台的《水权制度建设框架》中做出了水权流转制度的具体规定，包括水权转让资格审定、水权转让的程序及审批、水权转让的公告制度、水权转让的利益补偿机制以及水市场的监管制度等。而且，《水权制度建设框架》中明确提出了探索“水银行”机制，即借鉴国外经验，探索建立“水银行”，通过“水银行”调蓄、流转水权，用银行机制对水权进行市场化配置。xmejmu xmejmu 近年来，随着国家对建立资源节约型社会的高度重视以及水利部门的大力倡导，水权问题已成为水资源管理领域的核心工作。实践表明，水权制度的建立，是一条加强水资源管理的可行之路。与此同时，我们也应看到，水权制度实施所需要的宏观条件虽已基本满足，但其需要的法律保障体系仍需完善。xmejmu xmejmu （2） 建立南水北调工程“水银行”的保障机制。xmejmu xmejmu 从建立南水北调“水银行”需要的水权制度保障来看，一方面，水利部颁布的关于水权流转制度建设的法规为南水北调“水银行”的建立提供了必要的制度保障。随着南水北调工程的不断进行，以及人们对加强水资源经济管理的认识不断深入，我国的水权制度也将不断完善。从国外水权制度的发展经历也可以看出来，水权制度的建设不是一朝一夕的事情，它是一个随着实践而不断发展的历史的过程。我国的地域十分辽阔，水资源时空分异很大，对于不同的水资源条件，应因地制宜，因水而宜地制订出合理的水资源管理措施。与南水北调工程水资源配置目标相背离的部分条款应进一步修改，如水权转让限制范围的第一条款规定：“取用水总量超过本流域或本行政区域水资源可利用量的，除国家有特殊规定的，不得向本流域或本行政区域以外的用水户转让”。本文认为，南水北调工程本身就是跨流域、跨地区的水资源配置工程，在其水资源配置中不可避免地或者说进行跨流域间的水权转让是十分必要的。为此，国家应建立针对南水北调工程、允许跨流域实施水权转让的法规，确保受水区水资源的合理配置。而且，要借鉴美国加州的管理经验，针对转让水权的“合理性”做出明确的规定（即满足什么条件可以进行水权转让和受让）。未雨绸缪，伴随着调水工程的加紧施工，与之相配套的、适合该工程水资源管理的有针对性的政策、法规及法律保障体系也应尽快制订并不断完善。与工程建设相比，这些软环境的建设同样重要。xmejmu xmejmu 另一方面，对建立南水北调“水银行”而言，初始水权的确定是至关重要的。令人欣慰的是，南水北调工程的初始水权基本明晰，即“水源地水”的水权分配将依照各地区工程出资多少、拥有股权的大小按一定比例划分，并分配至各省市、各分水口门。这为建立南水北调“水银行”奠定了重要的制度基础。有了初始水权明晰这一重要前提条件，在工程的建设期间以及初步运行期间，我们还要不断丰富和完善与之相关的水权理论，并随着实践中出现的新情况、新问题，不断补充和修正，必将使南水北调工程的水资源配置朝着有序的方向发展。xmejmu xmejmu 综上所述，从华北地区水资源分布特点以及水文现象波动的周期性来看，南水北调“水银行”的设立不是可有可无的，而是伴随南水北调工程运行中必不可少的一种水资源分配机制。当前，我国已经具备建立南水北调“水银行”的基本硬件条件，相应的软环境如水权流转制度的建设以及有关的法律、法规保障机制也应不断健全和完善，才能使“水银行”真正发挥作用，最大限度地确保南水北调工程水资源的合理配置。xmejmu xmejmu 参考文献：xmejmu xmejmu ［1］ 陈皓.加利福尼亚的“水银行”.环境导报，2000，（1）：3738.xmejmu xmejmu ［2］ 王亚华.水权解释.上海：上海人民出版社，2005.xmejmu xmejmu ［3］ 崔树彬.关于海河流域环境用水与南水北调配水问题的意见.http://www.hwcc.com.cn.2002524.xmejmu xmejmu ［4］陈明健，阙雅文.美国水权制度——水权与地下水管理制度.http://www.agec.ntu.edu.tw/faculty/aechen，2001922.xmejmu xmejmu ［5］ 薛晖.专家提议地下蓄水层应建“水银行”.北京晨报，20021027.xmejmu xmejmu ［6］ 刘昌明.发挥南水北调的生态效益，修复华北平原地下水.南水北调与水利科技，2003，（1）：1719.xmejmu xmejmu ［7］ 李国安.把水资源变成“水银行”.http://www.mwr.gov.cn，200438.xmejmu xmejmu ［8］ 胡鞍钢，王亚华.转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商.中国水利报.2000118.xmejmu xmejmu ［9］ 蔺生睿，朱云通.黄河水资源战略管理途径.人民黄河，2001,（5）：2223.xmejmu xmejmu ［10］翟银燕，孙卫.中国水银行制度研究.西北工业大学学报(社会科学版)，2002,（4）：4043.xmejmu xmejmu ［11］谢平，吕松.从“天然气银行”到“水银行”.金融研究，2005,（5）：1924.xmejmu xmejmu ［12］张郁.美国加州“水银行”模式对我国南水北调资源配置的启示.水利经济，2006,（2）：6264.xmejmu xmejmu ［13］皮均，熊雁晖.加利福尼亚调水工程对我国调水工程的启示.南水北调与水利科技，2004,（4）：5052.xmejmu xmejmu ［14］冯德顺，石伯勋.美国加利福尼亚州调水工程成功的启示.水利水电快报,2003,（4）：12.xmejmu xmejmu ［15］张郁.南水北调中的水权交易市场构建.水利发展研究，2002,（3）：47.xmejmu xmejmu 作者简介：张郁（1969-），女，黑龙江宝清人，副教授，博士，主要从事水资源管理方面的研究。xmejmu xmejmu xmejmu xmejmu Feasibility of Building “Water Bank” for the SouthtoNorth Water Transfer Project By Studying California Casexmejmu xmejmu ZHANG Yu1 ， LV Donghui2xmejmu xmejmu （1.College of Urban and Environmental Sciences, Northeast Normal University, Changchun 130024,China;2. College of Biology and Agricultural Engineering, Jilin University, Changchun 130025, China）xmejmu xmejmu Abstract:“Water bank” is a successive mode of water allocation arising from serious water shortage in California in1991. The project of water transfer from SouthNorth in China will redistribute more water in different rivervalleys and districts, so it faces more difficulties in water allocation. Drawing lessons from operation mechanism of “water bank” in California is significant for the project in China. The paper analyses the possibility of building “water bank” for the project of water transfer from SouthNorth. xmejmu xmejmu Key words:“water bank”, SouthtoNorth Water Transfers, feasibility |
| 序号 | 评论者 | 共有评论 1 【论坛浏览】 【发表评论】 | 评论时间 |
| 1 | dxm_ren_2000 | 在工程措施的基础上配套非工程措施,很不错啊 | 2007/6/13 09:39 |
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