[size=18pt]分配初始水权 建立水权制度 eqorisxftl
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在本届政府以前的工作中，初步的水权概念已经建立，而且建立了取水许可和水资源费征收等有关水权的具体制度。但是作为水权体系指导思想不明确，初始水权不明晰，水权制度很不完善。eqorisxftl

一、建立水权制度的治水新思路的提出与实践eqorisxftl

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水利部党组关于资源水利、现代的、可持续发展水利，包括水权理论在内的治水新思路提出已经５年多了，在国务院会议上提出生态水，拓展水权概念也已经４年多。经过４年来的工作，这已经不仅是一个思路，而且形成了一些理念，一些政策，并且在这种理念和这些政策指导下取得了大量的新成绩。eqorisxftl
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（一）几年来的实践证明初始水权明晰是当务之急eqorisxftl
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从得到当时任国务院副总理的温家宝同志肯定的“以水资源可持续利用保障可持续发展”的理念出发，制定了现代水资源综合规划——《２１世纪初期（２００１～２００５年）首都水资源可持续利用规划》《黑河流域近期治理规划》和《塔里木河流域近期综合治理规划》分别于１９９８年、１９９９年和２０００年开始制定，并都于２００１年经朱镕基总理主持的总理办公会通过，得到国务院批准，已开始实施。从得到温家宝同志肯定的“生态水”理念出发，实施向黄河、黑河和塔里木河三河下游输水，实现黄河不断流，恢复生态系统，被朱总理誉为“一曲绿色的颂歌”。从水资源统一管理理念出发，自１９９９年开始倡导的城乡一体化水资源管理体制改革，至今已占相应水管单位的５０％，包括上海、深圳和苏州等国内生产总值名列全国前茅的几个重要城市。从市场经济理念出发，在许多水务局开始的水务市场建设。从生态系统保护理念出发，所做的黑龙江扎龙湿地补水、山东南四湖补水和引江济太等调水行动。从广大人民的根本权益理念出发的人畜饮水工程、淤堤坝建设和牧区水利等一系列工作。这些都是在治水新思路下取得的实绩，所有做这些工作的同志，都逐步感到，这些工作要可持续地做下去，都有一个无法回避的关键问题，分配和明晰初始水权。显然，全国区域和流域水资源综合规划制定的基础也是初始水权的分配。eqorisxftl
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（二）对初始水权分配的初步认识eqorisxftl
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所谓优化配置就是在一定理念指导下进行的物权明晰或重新分配。正像在新理念指导下，我国的经济体制改革首先要明晰产权一样，治水新思路的贯彻，首先要明晰水权。如果连水资源的物权属谁都不清楚，这种新思路将失去实践的基础，即便开始实践也不能持久，即便实施一段时间也会产生不同程度的问题。eqorisxftl
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如何分配初始水权呢？实际上，三个规划和三河调水的核心都是初始水权的跨流域、跨省和跨地区的更为全面、科学、明晰地粗线条分配。分配初始水权的目的就是以水资源的可持续利用保障可持续发展，所以要坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的精神；初始水权的分配是在社会、经济和生态的大系统中进行的，所以要以资源系统工程管理新学科为指导进行。eqorisxftl
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资源系统工程管理学就是把人类可利用的自然资源按类分成不同的子系统，以应用系统分析的方法研究子系统的特征，运行规律，再使这个系统与社会、经济和生态系统耦合，以产生自然资源的优化配置。以水资源来说，对于一个地域就是要在地表水、地下水、调水、海水淡化和中水回用的系统与生活用水、生产用水和生态用水达到最优的供需平衡。eqorisxftl
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市场经济条件下，节水、治污、调水等水资源配置措施不仅带来水资源供需关系的调整，也带来了经济利益关系的调整。要着手制定和完善相关的政策法规，建立一套符合社会主义市场经济原则的体制和机制。要从界定并明晰水的使用权入手，逐步建立水资源的宏观控制和微观定额体系，形成总量控制与定额管理相结合的水资源管理体制。政府宏观调控与市场机制有机结合，建立水权交易市场，实行水权有偿转让，实现水资源的优化配置。要改革水价形成机制，逐步建立不同来水、季节、地区、用水量、水质、行业的差别收差制度和政策。通过调整水价，调动全社会节水的积极性，保证水资源的供需平衡。eqorisxftl

二、水权的概念eqorisxftl

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要解决水权问题，首先要研究什么是水权，尤其是社会主义市场经济条件下的水权。水权就是对水资源占有、使用、经营（收益）和管理（处置）的权力；水权可以分为物权和产权，产权又可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权。eqorisxftl
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（一）水的物权eqorisxftl
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水权就是水资源的所有权，所有权在不同情况下表现为两种性质。第一种性质是“物权”。水与空气、土地一样，是基础性的自然资源，大部分水又是可再生资源，在不缺水和有能力的情况下，国家可以无偿转让，此时物权并不表现为产权。当有偿转让时，所有权表现为产权，这就是所有权的第二种性质。我国《宪法》第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。２００２年８月２９日全国人大常委会通过的《中华人民共和国水法》第三条规定“水资源属国家所有”，这里指的是物权，即所有权。eqorisxftl
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（二）水的产权eqorisxftl
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我国是水资源短缺的国家，北方缺水，南方也面临“水质型”缺水。在社会主义市场经济条件下，水权是有价的，因此水权又表现为水资源的产权，可以有偿转让。eqorisxftl
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但是，必须注意到由于水资源是人民生活的必需品，水的物权并不等于产权，国家有权在发生战争、特大干旱、严重水污染事件等情况下或对特别贫困的地区行使所有权，包括强行改变水资源产权关系，无需赎买。这些还要特别说明的是，水权有两种含义：一是指取水性用水的权利；还有一种情况是向水中排放的权利，这是排水性用水的权利，原则上与取水性用水相同。eqorisxftl
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当水权表现为水资源的产权时，研究水权首先要搞清产权问题，搞清产权首先要了解什么是经济生产。经济生产包括生产力和生产关系两个方面。eqorisxftl
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根据知识经济学的理论，生产力的构成有四个要素：（１）智力资源（科学技术）。（２）自然资源（劳动对象）。（３）劳动（劳动力）。（４）资本（生产工具）。对水而言，自然水就是水资源，通过科学技术、生产工具和劳动的投入修建了水利工程，把劳动对象自然水变成了生产的原料——原水，原水进入市场就成为商品水。eqorisxftl
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产权就是可利用物表现为财产时的拥有权，是生产关系的重要组成部分。马克思认为，财产关系是生产关系的法律用语，产权是生产关系的法律表现，而所有权是所有制的法律形态。生产关系是人们在生产过程中形成的社会关系。eqorisxftl
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产权是一组权利，产权是可以分解的，它可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权，对于有限或者稀缺的自然资源而言，上述权力都是排他性的，两个不同的拥有者不能同时拥有定质和定量的一份资源。eqorisxftl
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（三）水的产权分解eqorisxftl
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水资源的产权可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权。eqorisxftl
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１．水资源的开发权eqorisxftl
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开发权又可细分为取水性开发和非取水性开发两种形式。非取水性开发是指第一、二、三产业生产和人民生活排污、水力发电站用水、运输和水中养殖等用水。这些活动基本没有改变水量，但改变了水质、水环境和水生态，这些活动都必须首先取得水资源的开发权。eqorisxftl
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２．水资源的使用权eqorisxftl
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开发权的获得者还可以把它的权力转让给使用者，在一般情况下，非取水性用水的开发权和使用权是一体的。eqorisxftl
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３．水资源的经营权eqorisxftl
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所谓经营权就是在获得使用权之后进行不同类型的生产经营。对经营的具体管理被称为管理权，在大多情况下经营管理是一个主体，在这种情况下可称为经营管理权。eqorisxftl

三、初始水权的分配eqorisxftl

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初始水权的分配是一项关乎社会、经济、环境、生态各系统，直接涉及各方面的十分复杂的系统工程，要在一定的前提下，遵循一定的方法和原则分配。这一前提就是水资源的统一管理，方法和原则就是资源系统工程管理的方法和原则。eqorisxftl
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（一）初始水权分配的前提eqorisxftl
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任何有限资源和财产初始分配的前提都是统一管理，鉴于水资源的短缺性和水的产权排他性，水资源和水的产权初始分配当然也更不例外，应该由权威的、统一的公共权力机构实施。这条路是发达国家已经走过的，在我们征求各部门意见时，初始水权分配要统一管理是大家的共识。同时，也应该承认在初始水权分配得到法律保障，产权的使用得到法律规范以后，水资源可以在统一水权分配和统一法律规范下由不同部门分工协作管理。eqorisxftl
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（二）初始水权分配的方法eqorisxftl
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初始水权的分配可遵循下述程序和方法进行eqorisxftl
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１．水资源评价eqorisxftl
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自１９７９年首次水资源评价后，至今已有１／４个世纪，全国、尤其是北方水资源状况发生了变化，因此必须重新评价，做到心中有数。这正像土地改革前的土地丈量一样，是分配的科学依据首要的前期工作。eqorisxftl
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２．以流域水资源承载能力为核心建立宏观控制体系，保证可持续供给eqorisxftl
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水资源评价不仅要评价现状，而且要预测水资源承载能力的发展趋势，按枯平丰年保障可持续供给。eqorisxftl
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３．以行政区域节水型社会建设为核心建立微观定额体系，确定合理需求eqorisxftl
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对于水资源的合理需求应以第一、二、三产业节水、城市居民生活节水的节水型社会标准来确定。eqorisxftl
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４．水权分配以供需平衡为目标，原则是可持续供给、合理需求、以供定需、供需结合、保持动态供需平衡、不断促进经济社会可持续发展eqorisxftl
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水权分配就是在一定地域内，在一定时期，从地表水、地下水、跨流域调水、海水淡化和中水回用的总承载能力考虑可持续供给，从生活、生产和生态三方面用水都充分提高用水效率和效益来考虑合理需求，供需结合、以供定需，保持动态供需平衡，不断促进可持续发展。eqorisxftl
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５．首先在省内的流域做试点eqorisxftl
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初始水权的分配是重大的制度创新，必须先抓试点，总结经验逐步推广。考虑到自然规律、经济规律和行政制度的统筹，目前我们准备选辽宁省和浙江省内的流域为试点。eqorisxftl
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６．水资源综合规划与初始水权分配eqorisxftl
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当前正在进行的水资源综合规划编制工作与初始水权分配工作密切相关，应该在水资源评价工作完成以后，互相结合同步进行。eqorisxftl
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（三）初始水权分配的原则eqorisxftl
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初始水权分配有以下原则：eqorisxftl
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１．人的基本需求用水优先原则eqorisxftl
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水是人民生活的必需品，必须坚持以人为本，实行人在生活、生产和生态三方面基本需求用水优先的原则。即人民生活基本用水优先；保证粮食安全的生产用水优先；在水环境恶化到影响人民健康的情况下，环境用水优先。水权首先要保障人的生存权。eqorisxftl
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２．大系统统筹的原则eqorisxftl
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要在社会、经济、环境和生态的大系统中，统筹以人为本的经济社会发展，统筹城市化的城乡发展，统筹上下游、左右岸的区域发展，统筹人与水的和谐发展。eqorisxftl
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３．排污权的分配原则eqorisxftl
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排污权的分配是比取水权的分配更为复杂的问题，其基本分析原则是：排污总量应在流域水生态系统的自净能力以内，超出这个标准则减少排污总量，或提高达标排放标准经处理排放，维系生态系统。eqorisxftl
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４．生态系统维系用水优先原则eqorisxftl
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生态系统是人类的生存基础，传统工业经济的最大误区在于对这一基础的忽视，造成了河流断流、湖泊污染、荒漠化，以至地面沉降，使生态系统严重退化，从根本上动摇了人类的生存基础。生态系统的维系和恢复必须立即从当前做起，至少应使退化速度不再加剧，各地应根据具体情况优先考虑生态用水。eqorisxftl
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５．先进生产力发展要求优先原则eqorisxftl
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世界经济发展正处于转型时期，从传统工业经济的盲目扩张性发展，转变为循环经济和知识经济的可持续发展。这种转型是先进生产力发展的要求，按经济规律，用水少、排污低的产业用水应该优先。eqorisxftl
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６．时空优先原则eqorisxftl
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按自然规律，以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础。在一般情况下，与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源优先权；距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权；本流域范围的地区比外流域地区具有用水的优先权。eqorisxftl
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对于排污权而言，则相反。在保证入海水质的条件下，下游有优先权；在达标排放的条件下，由于可以自然降解，距河较远地区有优先权；而外流域排污则应禁止。eqorisxftl
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７．开发优先原则eqorisxftl
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在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，一般应承认该地区对已有工程调节的管理拥有水权。eqorisxftl
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８．效率和效益原则eqorisxftl
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按价值规律，在生产力处于同一水平时，水权的分配应充分考虑用水的合理性、用水的效率和用水的效益，能使用水有足够的积累投入节约、保护与管理，形成良性循环，鼓励有新理念和新举措的管理者。eqorisxftl
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９．各级政府留有余量原则eqorisxftl
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由于不同地区经济发展趋势不同，需水发生时段会发生变化，人口与气候也会发生变化，流域水资源配置要适当留有余地，从地方到中央各级政府保留部分适当预留资源的水权，不能分光吃净。eqorisxftl
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１０．中央政府再分配权原则eqorisxftl
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一方面水权分配要相对稳定在尽可能长的周期（如５～１０年），按比例分配，另一方面中央政府保留在较长周期内重新分配的权利。eqorisxftl
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１１．跨流域调水的原则eqorisxftl
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跨流域调水必须在规划时就明晰初始水权，尤其值得注意的是调入水与途经地的水混合后的水权在量和质上的明晰。eqorisxftl
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１２．公众参与和全面监督的原则eqorisxftl
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水是每个人的生活必需品，初始水权的分配应当公众参与，通过主要用水户和群众代表协商、听证会等方式，走群众路线。eqorisxftl
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公众监督是保证上述原则能真正实施的根本原则，初始水权分配的这一新事物容易发生滥用职权营私舞弊和权力寻租等腐败现象，必须建立专门机构的、媒体的和公众的有效监督机制。eqorisxftl

四、水权的转让和水市场的建立eqorisxftl

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初始水权明晰后，用水指标制定、定额管理制度建立以后，水权转让是先进生产力发展的要求，应逐步从个体间的转让，过渡到建立规范的水权交易市场。水市场的建立是初始水权分配后的必然结果，也是水权制度的重要组成部分，但不是本文讨论的重点。eqorisxftl
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（一）水市场的性质eqorisxftl
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水市场是一个不完全市场，主要体现在：eqorisxftl
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１．水的物权归国家所有。eqorisxftl
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２．水源地物权的开发目前应不进入市场。eqorisxftl
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３．水使用权市场应实行市场准入和水价控制制度。所谓市场准入，即只有具有资质的单位才能进入市场。所谓水价控制，即各级政府对交易价格实施宏观控制。eqorisxftl
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（二）水权转让的原则eqorisxftl
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水权的转让主要讨论有偿转让，应遵循以下原则。eqorisxftl
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１．开发权转让原则eqorisxftl
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由于水资源属于国家所有，对取水性开发，由国家水行政部门转让开发权给国有单位，具体实施手段是根据流域或区域水资源规划，发放取水许可证，同时征收水资源费（税）。取水性开发权的转让基本上不是市场行为。eqorisxftl
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２．使用权转让原则eqorisxftl
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水的使用权转让有两种情况：一是获得开发权的单位可以有偿或无偿转让水的使用权；二是水行政主管部门可以有偿或无偿转让自然水资源的直接使用权（非取水性开发使用）。这两种转让是政府宏观调控力度很强的市场行为，原则上是有偿转让；但也有例外，如农村居民户用水。eqorisxftl
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３．经营权与管理权转让原则eqorisxftl
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在取得使用权以后，经营权和管理权的转让基本上是有偿的，称为交易，在法规规范的市场中进行。eqorisxftl
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（三）水权进入市场交易eqorisxftl
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水权进入市场交易是有前提和应该规范的。eqorisxftl
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１．水权交易的前提是政府宏观控制的合理水价体系已经建立eqorisxftl
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不同用途水使用权进入市场交易要在合理水价体系建立以后，其原则是：eqorisxftl
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（１）居民生活用水eqorisxftl
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对乡镇居民生活用水实行低价，对小、中、大城市居民生活用水建立阶梯式水价，对于贫困居民实行政府补贴。eqorisxftl
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（２）农业用水eqorisxftl
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农业用水实行低价，保证粮食安全的产量和农民收入的稳定提高，对贫困地区和农户实行政府补贴。eqorisxftl
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（３）城市环境用水eqorisxftl
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环境用水实行低价，作为政府的公益支出。eqorisxftl
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（４）生态用水eqorisxftl
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对于生态用水，因为其不产生直接经济效益，采取预留和无偿转让使用权方式，但应科学确定用量，也要节约用水，不断提高生态效益。eqorisxftl
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（５）工业和第三产业用水eqorisxftl
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对于工业和第三产业用水应根据行业万元国内生产总值用水定额制定阶梯式水价体系，通过价格杠杆来促进产业结构调整，适应先进生产力发展的要求。eqorisxftl
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（６）排污权交易eqorisxftl
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排污权也可以在市场上交易，原则与上述基本相同。eqorisxftl
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２．水市场交易的规范和保障eqorisxftl
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水权进入市场后应规范交易并有法律保障。eqorisxftl
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（１）水市场的建立eqorisxftl
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水市场是个体间有偿转让后的高级阶段，应逐步过渡到在水的商品交易、证券交易、甚至期货交易等中介和交易机构进行规范交易；可以洽谈交易，也可以网上交易。eqorisxftl
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（２）水市场的法律保证eqorisxftl
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即使初始水权已经明晰，鉴于水的流动、量随时间变化和暴露而易变质等特性，“卖了多少、什么样的水权”是个很难界定的问题，水权交易的纠纷概率要远大于其他商品，因此必须有详尽、明确的法律保证。eqorisxftl
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（作者：原水利部水资源司司长、原全国节水办公室常务副主任 吴季松）eqorisxftl
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来源：中国水利报 2004年3月11日eqorisxftl